부동산시장 개관(5) - 우리나라의 부동산 정책

부동산 정책은 다른 정책들과 마찬가지로 부동산 경기의 진폭을 줄이기 위해서 시행된다. 우리나라의 부동산 정책은 크게 두 가지 유형을 구분할 수 있다. 부동산시장 과열을 억제하기 위한 부동산 가격 안정 정책과 침체된 부동산시장을 회복하기 위한 부동산시장 활성화 정책이 그것이다. 또한 이들 정책을 각각 수요 측면의 대책과 공급 측면의 대책으로 다시 나눌 수 있다. 이를테면 부동산 경기가 과열되었을 때, 수요를 억제하거나 공급을 확대하는 방식을 통해 가격을 안정화하는 것이다. 물론 이와는 별도로 서민 주거 안정을 위한 대책도 있다. 뒤돌아보면 우리나라 부동산 정책은 가격 안정 대책과 부동산시장 활성화 대책이 지속해서 반복되고 있으며, 심지어는 각 대책 간의 주기도 비정상적으로 짧은 시기도 있었다. 이처럼 부동산 정책의 일관성이 결여됨에 따라 국민들이 정부의 부동산 정책을 신뢰하지 못하는 결과를 초래했다. 아래의 표는 우리나라의 부동산 정책을 유형별로 정리한 것이다.

 

우리나라 역대 정부의 부동산 정책은 그야말로 부동산 경기의 진폭을 줄이기 위해 규제 강화 또는 규제 완화 대책을 실시하였다. 그러다가 노무현 정부 이후 진보정권에는 부동산 경기가 활황기를, 보수정권에는 부동산 경기가 침체기를 맞이하면서, 우연히 진보정권기에는 부동산 규제 강화 정책이, 보수정권기에는 부동산규제 완화 정책이 시행되었다. 역대 정부별로 큰 틀의 부동산 정책을 요약하면 다음과 같다.

 

박정희 정부 ~ 김영삼 정부
박정희 정부는 고도성장을 목표로 공업화 계획 추진을 위해 필요한 공업지구 조성과 산업 용지 개발에 부동산 정책의 초점을 두었다. 이를 위해 1963년 “국토종합계획법”을 제정하였으며, 부동산 투기 억제와 지가 안정이 목표였다. 한편, 주택 공급을 위해서 1962년에 주공아파트로 대표되는 대한주택공사를 설립(이후, 2009년에 한국토지공사와 통합하여 한국주택토지공사(LH공사)가 되었다)하였고 1967년에는 한국주택금고(이후 한국주택은행을 거쳐 2001년에 국민은행과 합병하였다)를 설립하였다.

전두환 정부는 인구의 도시집중으로 인한 주택 부족을 해결하기 위해 부동산 정책의 초점을 택지 공급 확대에 두었다. 이를 위해 1980년에 “택지개발촉진법”을 제정하였다. 또한 무주택자 보호를 위해 1981년에는 “주택임대차보호법”을 제정하였고, ‘청약저축 제도’도 이때 도입(1982년)하였다. 한편, 지역간 형평성 제고를 위해 ‘토지 거래 신고제’(1984년)와 ‘토지거래허가제’(1985년)를 실시하였다.

노태우 정부는 1980년대 후반기 들어 이전에 추진되었던 다수의 개발 사업으로 인해 지가가 상승하고 사회적 문제가 제기됨에 따라 ‘토지 공개념’를 도입(1989년 6월)하고, 이른바 토지 공개념 3법인 “택지소유상한에관한법률”(1989년 제정, 1998년 폐지, 1999년 위헌 판정), “개발이익환수에관한법률”(1989년 제정), “토지초과이득 세법”(1989년 제정, 1994년 헌법불합치 판정, 1998년 폐지)를 제정하였다. 보수적인 군사정부가 상당히 진보적인 부동산 정책을 추진한 셈이다. 또한, 1989년에 ‘공시지가제도’를 도입하였고 주택 가격 안정과 저소득층 주거 안정을 목표로 주택 공급을 확대하기 위해 대선 공약 중 하나로 주택 200만호 건설 계획을 발표하였고 1989년에 1기 신도시(분당, 일산, 중동, 평촌, 산본)를 지정하였다. 1990년에는 ‘종합토지세’를 부과하였다.

김영삼 정부는 노태우 정부의 1기 신도시 개발이 진행되어 1996년까지 모든 단지가 준공되는 등 주택 공급 확대를 기반으로 전반적으로 부동산 가격이 안정화된 시기였다. 한편, 1995년에는 ‘부동산실명제’를 도입하였다.

김대중 정부
김대중 대통령이 취임한 1998년초는 IMF 외환위기의 여파로 우리나라 경제 전체가 극심한 침체기였다. 여기에 더하여 IMF의 요구로 강도 깊은 기업 구조조정이 진행되는 과정에서 금리가 급격히 상승하였다. 이에 부동산시장도 침체(앞에서 기술한 제1주기의 침체기)를 벗어나지 못했다. 당시 정부는 IMF 프로그램이 요구한 거시경제적 제약을 해치지 않는 수준에서, 부동산시장도 시장 기능의 회복이 필요하다는 명분으로 대부분의 주택 거래 관련 규제를 완화하는 조치를 취하였다. 1998년 5월에 ‘주택시장안정대책’을 시작으로 2000년 1월까지 10개의 굵직한 주택경기 활성화 대책을 쏟아부었다. 이러한 조치들로 인해 강남 재건축 아파트를 중심으로 2001년부터 주택 가격이 상승하였다. 이에 2002년 이후에는 주택 공급을 확대하고 규제를 강화하는 방향으로 정책을 선회하였는데, 10년 동안 국민임대주택 100만호 건설 등 임대주택 확대 정책을 발표하고 투기과열지구 지정, 분양권 전매 요건과 청약 요건을 강화하는 한편, 재건축 안전진단도 강화하였다.

노무현 정부
노무현 정부는 부동산시장 안정화가 핵심 정책이었던 만큼 상당히 많은 투기 수요 억제 정책을 발표하였다. 2003년 10월에 종합 부동산세 도입 등 보유세 현실화를 통한 수요 억제, 공급 확대, 자금출처 조사를 포함한 행정 규제 등의 정책(10·29 대책)이 동원되었다. 이에 주택 가격이 다소 안정화되었다가 2005년 이후 소위 버블 세븐 지역(강남구, 서초구, 송파구, 목동, 용인, 분당, 평촌)의 아파트를 중심으로 주택 가격이 재차 상승세로 전환하였다. 이에 대응하여 2005년에는 10·29 대책을 강화하는 내용의 8·31 대책을 발표한 데 이어 2006년 5월에는 재건축 초과이익 환수제를 도입하고 기존의 담보인정비율(LTV)에 더해 총부채상환비율(DTI)을 추가로 도입하였다. 한편, 주택 공급 측면에서 지역 균형발전 정책도 추진하였다. 하지만 오히려 이 정책이 서울 집값을 자극하는 결과를 가져왔다. 정부는 지역 간 균형발전의 명분으로 행정 복합도시(2005년 시행), 기업도시(2007년 시작), 혁신도시(2007년 개발 시작) 등을 건설하였고 이 과정에서 대규모 토지 보상금이 지급되었다. 이 자금의 상당 부분이 서울의 주거 선호 지역 주택 수요로 유입된 것이다. 이를 기화로 서울 선호 지역의 주택 가격이 재차상승하고 이 상승세가 주변 지역으로 확산되는 과정이 되풀이되 는 양상이 나타났다.

노무현 정부는 공공임대주택 공급 등에서 상당한 성과를 거두었고 실거래가 도입, 주택 현황 파악, 개발이익환수제 도입 등 시장 투명성을 높이기 위한 노력 면에서도 큰 성과를 냈다. 하지만, 강력한 투기 수요 억제 정책의 시발점이 되었던 서울 강남지역을 포함한 버블 세븐 지역의 집값을 잡는 데에는 실패하였다. 이로써 부동산시장에 대한 정부의 과도한 개입이 오히려 주택 가격 폭등을 가져왔다는 평가를 받았다. 노무현 정부가 시행한 부동산 대책을 유형별로 정리하면 다음과 같다.

이명박 정부
이명박 정부가 출범한 첫해인 2008년에는 글로벌 금융위기의 여파로 우리나라도 금융시장 불안, 신용경색, 실물경기 침체 등을 겪었고 주택 가격도 하락하였다. 이에 이명박 정부는 부동산 정책의 초점을 ‘부동산시장의 기능 회복’에 두고 공급 기반 강화, 거래 활성화 및 수요 확대, 그리고 조세체계의 합리화 등을 정책 방향으로 설정하였다. 실제로도 건설경기 활성화를 통한 경기 부양을 도모하기 위하여 노무현 정부가 취한 각종 부동산 규제 정책들을 폐지 또는 완화하였다. 2008년 11월 헌법재판소가 종합부동산세 세대별 합산 방식을 위헌으로 판결한 것을 계기로 취득세 감면, 고가 주택 기준 조정, 양도세율 완화 등 주로 세제 감면을 통해 주택 거래 정상화를 추진하였다. 종합부동산세 이외에도 재산세 등 부동산 관련 조세부담을 완화하였다. 지방 미분양 주택 취등록세율 완화 및 LTV 규제 완화, 재건축·재개발 절차 간소화, 고가 주택 기준 하향(6억원 → 9억원), 서울 강남 3구를 제외한 수도권 모든 지역을 투기지역에서 해제하는 등의 조치를 취하였다.

한편, 이와 함께 주택 공급 정책도 강력히 추진하였는데 2008년 9월 보금자리주택 150만호 공급을 계획을 발표하였고 2009년에는 이를 확대하는 방안을 발표하였다. 그러나 그린벨트 해제에 따른 녹지공간 훼손, 한국토지주택공사의 재정난, 보금자리주택 대기 수요로 인한 민간 주택 분양시장 위축 등 부작용을 일으키면서 실제 보금자리주택은 계획에 비해 크게 모자라는 총 13만 가구를 공급하는 데 그쳤다. 그리고 이명박 정부의 부동산 자산 감세 등 대규모 부동산시장 규제 완화 대책으로도 서울 등 수도권에서는 부동산시장이 글로벌 금융위기에 의한 충격에서 벗어나지 못하면서 주택 가격이 하락하였다. 다만 지방 부동산시장은 호조를 보였는데 4대강 사업을 진행하면서 대규모 토지 보상금을 지급하고 관련 투자가 늘어난 데 따른 것이었다.

박근혜 정부
박근혜 정부도 이명박 정부에 이어 부동산시장을 활성화하는 데 초점을 두고 더욱 적극적인 정책을 시행하였다. 정부 출범 직후인 2013년 4월 1일 “서민 주거 안정을 위한 주택시장 정상화 종합대책”을 다른 어느 정책보다 우선하여 발표하였다. 구체적으로는 대책 발표 이후 1년 안에 구입하는 주택에 대하여 양도세를 5년간 면제하고 생애 첫 구입 주택에 대해서는 취득세를 면제하는 등의 조치를 포함하였다.

2014년 7월 24일의 “새 경제팀의 부동산 정책”에서는 소위 ‘초이 노믹스’라 불리는 더욱 획기적인 정책을 발표하였다. 여기에는 LTV, DTI 규제 완화, 부동산투자 이민제 확대 적용, 청약제도 개선, 재건축. 재개발 규제 개선 등을 담고 있었다. 특히, 당시 가계 부채 문제가 주목받고 있음에도 대출 규제 완화 대책은 “빚내서 집 사라”라는 신호로 인식되었다. 이후에도 부동산시장 활성화를 위한 대책을 지속해서 발표하였는데, 2014년 9월에는 재건축 연한을 단축(40년 → 30년)하고 분양권 전매를 허용하였으며, 청약제도를 수정(수도권 청약 1~2순위 통합하고 해당 기간을 2년에서 1년으로 단축)하였다. 이를 계기로 강남의 재건축 시장과 신규 주택의 청약 시장에 대한 관심이 서서히 고조되기 시작하였다. 2014년 12월에는 소위 “부동산 3법”을 개정하였다. “주택법”, “재건축초과이익 환수에 관한 법률”, “도시 및 주거환경정비법”이 그것이다. 주택법 개정을 통해 분양가 상한제를 완화(가격 급등 우려 지역만 유지하고 나머지 지역은 폐지)하였다. 재건축초과이익 환수에 관한 법률 개정안은 재건축부담금 부과 유예기간을 3년 연장하였다. 한편, 2016년 하반기 이후부터 강남4구 등 투기과열지구에서의 분양권 전매 금지, 1순위 청약 조건 강화, 자금 대출 규제, 총부채원리금상환비율(Debt Service Ratio, DSR) 도입 등 가계부채를 관리하고 부동산시장 규제를 다소 강화하는 방향으로 정책을 수정하였다.

문재인 정부
문재인 정부는 노무현 정부와 마찬가지로 전 정부(각각 김대중 정부 와 박근혜 정부)의 부동산시장 활성화 정책에서 벗어나 부동산 규제를 강화하는 방향으로 정책을 전환하였다. 두 정부 모두 투기과열지구 지정, 분양권 전매 제한, 양도소득세 강화, 제건축초과이익환수, 임대주택 공급 확대 등의 조치를 취하였다. 문재인 정부 시기는 풍부한 시장 유동성을 바탕으로 투기 수요가 주택시장으로 유입되면서 서울과 수도권을 중심으로 시장이 과열되었으며, 코로나 팬데믹 기간에는 더욱 풍부해진 유동성이 지방 부동산시장까지 과열시켰다. 문재인 정부는 공식적으로 확인한 부동산 대책이 26개에 달할 만큼 부동산시장 과열을 억제하기 위한 강력한 의지를 표방했다. 물론 실제 부동산 가격이 안정화되었는지는 차치하고 말이다.

2017년 6월 투기 수요를 억제하기 위한 첫 대책을 발표한 것을 시작으로 투기 수요 근절과 가격 안정을 위해 제도, 금융, 세제를 개편하는데 주안점을 두었고 여기에다가 서민의 주택 부담 경감 대책과 주택 공급 정책을 병행하였다. 우선, 가격 급등 지역을 대상으로 투기과열지역과 조정대상지역을 확대 지정하고, 이들 지역에 대한 대출 등 금융 규제를 강화(급기야는 2019년 12월에는 15억원을 초과하는 주택에 대해서는 대출을 전면 금지하였다)하는 한편, 종합부동산세 및 양도세 등 세금 제도를 개편하였다. 또한, 청약제도(투기과열지구내 국민평수 이하 주택에 대해 100% 가점제 적용)를 무주택 실수요자 중심으로 개편하였다. 서민의 주택 부담 경감을 위해서는 생애 최초 공급의 적용 대상 주택 범위, 공급 비율 및 적용 대상을 확대하였고 청년과 서민·실수요자 등을 위해서는 대출 규제 완화와 세금 경감 방안도 포함하였다. 특히, 전세가격이 급등하자 세입자 보호를 위하여 2020년 7월에는 “주택임대차보호법”을 개정하여 1회에 한해 계약갱신 청구권을 사용할 수 있게 했으며 전월세 상한제(5%)를 도입하였다. 한편, 노무현 정부와는 달리 2020년 8월에 “서울권역 등 수도권 주택 공급 확대 방안”을 발표하는 등 주택 공급 확대 정책도 추진하였다.